All’epoca dei “furbetti del cartellino” gli impiegati statali sono sulla bocca di tutti, ma cerchiamo di andare a vedere chi sono realmente, che lavoro svolgono, in particolare l’aspetto politico che ricoprono. La pubblica amministrazione è un’organizzazione ramificata e complessa che attraverso varie attività implementa e dà esecuzione alle politiche decise dal governo. La burocrazia si colloca secondo i vari livelli di governo (Regione, Provincia, Comune), ma in Italia la parte più cospicua ed influente è quella statale, in stretta relazione con il governo centrale e suddivisa in ministeri. Nell’ottica che abbiamo fornito abbiamo una separazione, dunque, fra le attività che possiamo definire politiche e quelle amminsitrative, che tuttavia non è così netta come si potrebbe pensare. Secondo la definizione di Michel Crouzier, sociologo e studioso francese delle teorie dell’organizzaizione, con l’aumentare della complessità della nostra società sono aumentate anche le competenze e gli ambiti di discrezionalità della pubblica amministrazione. Ne deriva un potere maggiore utilizzato dalla burocrazia per un proprio tornaconto, ovvero per tutelare gli interessi e i privilegi di tutto il ceto burocratico.
Gli strumenti nelle mani dell’amministratore
I burocrati hanno nelle loro mani alcuni strumenti che gli garantisocono un certo livello di potere politico, come la possibilità, oltre ad implementare le leggi, di formarle, e quindi influenzare in modo rilevante le decisioni politiche. Posseggono il know-how per la risoluzione di prolematiche che il politico non sarebbe in grado di affrontare da solo, di conseguenza a seconda delle informazioni che gli amministratori forniscono possono influenzare le decisioni governative. In linea teorica lo statale dovrebbe essere garanzia di neutralità, poichè indipendentemente dalle maggioranze che si esprimono nei luoghi di potere, dovrebbe garantire un ottima efficienza del sistema-Stato. Esiste tuttavia una dinamica opposta in cui il politico non ascolta un consiglio tecnico dell’amministratore per favorire una lobby o un gruppo d’interesse che lo ha sostenuto o lo sosterrà elettoralmente.
Chi controlla il controllore?
A livello europeo abbiamo numeri differenti di impiegati statali. Norvegia, Danimarca, Svezia e Finlandia sono i paesi che ne hanno il maggior numero; in Francia e in Rengo Unito hanno un peso considerevole, mentre in Germania sono pochi; in Italia – a differenza della percezione che abbiamo – i burocrati sono sotto la media dei paesi Ocse (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo) e in corso di diminuzione. I paesi hanno attuato regole differenti per cercare si garantire la fedeltà degli statali alle istituzioni politiche, la neutralità e l’indipendenza. In alcuni stati i dipendenti pubblici non possono esercitare alcuni diritti politici, come lo sciopero; ancora, per i burocrati che sono accusati di concussione, ovvero che approfittano della loro posizione minacciando un privato di danneggiarlo in cambio di denaro, sono previste pene più severe; nella maggior parte dei paesi è vietata l’accumulazione delle cariche pubbliche e private, per evitare che i titolari si avvantaggino in condizioni particolari.
Reclutamento: tra clientelismo e ostruzionismo
Possiamo distinguere due differenti tipologie con cui vengono reclutati gli amministratori pubblici: la selezione per competenza e la nomina politica. Nella prima ipotesi l’assunzione avviene tramite concorso, indetto dallo Stato e attraverso il quale si cerca di dare merito a coloro che hanno le maggiori competenze tecniche per poter svolgere nel modo più efficiente le funzioni preposte. Secondo Max Weber, che a lungo si è interessato alle tematiche della burocrazia, questa soluzione è la migliore per garantire affidabilità e neutralità del funzionario. Nella seconda ipotesi il politico è legittimato a scegliere direttamente i dipendenti, presupponendo che una completa imparzialità dell’amministratore non sia possibile. Spesso accade che i dipendenti nominati da un precedente governo, nel momento in cui va al potere l’opposizione, non si dimostrino altrettanto collaborativi, poichè espressione di altre idee politiche. Un altro rischio di questa pratica è che degeneri a mera pratica di clientelismo, ovvero una sorta di ricompensa a chi milita all’interno del partito. Negli USA fino alla fine dell’Ottocento era in vigore il sistema delle spoglie (spoils system): la maggior parte dei posti pubblici erano occupati da gente del partito vincitore e nominati dagli alti vertici di questo. È stato un esperimento mal riuscito, poichè ha portato ad un grande livello di corruzione e inefficienza, tant’è vero che il sistema ha cessato di esistere. Oggi il oltre il 90% dei burocrati sono assunti tramite concorso, ma il Presidente può nominare un discreto numero di dipendenti che garantiscano contemporaneamente buone conoscenze tecniche e collaborazione.
Filippo Campo Antico
