L’intuizione da cui prende le mosse questa proposta è l’analisi da parte del sociologo e politologo Michael Lipsky di un’unica grande categoria di lavoratori: la street-level bureaucracy. Essi sono accomunati dall’avere un’interazione diretta con gli utenti, come nel caso di insegnanti di scuola, operatori impegnati agli sportelli, educatori, infermieri e dottori. Il lavoro della SLB non può non essere influenzata da due cambiamenti in atto: il nuovo ruolo dell’utente, inteso adesso come collaboratore attivo e portatore di risorse e responsabilità e l’avvento delle politiche manageriali, che attraverso meccanismi di decentralizzazione dei servizi tendono ad allontanare l’individuo dal burocrate e, quindi, dall’istituzione. Nella discrezionalità della SLB risiede l’ultimo baluardo di una vocazione umana del lavoro ed essa va preservata attraverso la mediazione della street-level bureaucracy.
Il ruolo ambiguo della street-level bureaucracy
Michael Lipsky inaugura la discussione sulla street-level bureaucracy e afferma che essi esercitano una selvaggia discrezione nelle scelte che riguardano gli utenti con i quali interagiscono. Nell’interazione diretta che li contraddistingue, essi portano anche il loro mondo emotivo individuale, plasmando la discrezionalità anche con il loro comportamento e atteggiamento. Il nucleo duro del ruolo dei burocrati di strada è, quindi, la loro discrezionalità. Questo non vuol dire che i lavoratori della SLB non sono sottoposti alle regole, ai regolamenti o alle direttive dei superiori o alle norme e alle pratiche del loro gruppo professionale, ma che, dati dei margini di incertezza nell’azione burocratica, essi sono liberi di svincolarsi dalle regole. Il ricorso alla discrezionalità coinvolge delle questioni per le quali è necessaria l’elaborazione di linee guida che non possono essere previste in maniera programmatica, ma vanno studiate e costruite con l’utente stesso per la sua situazione.
La street-level bureaucracy è chiamata ad agire in fretta dinanzi alla richiesta dell’utente e, una volta conosciuta la situazione, inizia un ampio processo di ricerche, per le quali il tempo di cui dispone risulta essere insufficiente e le risorse inadeguate. Queste condizioni comportano lo sviluppo di semplificazioni e modificazioni delle procedure, che nascono sia per far fronte alla pressione delle responsabilità istituzionale e sia per dialogare con l’utente e personalizzare la soluzione al suo problema, operando per un miglioramento della sua qualità di vita.
Gli enti, le organizzazioni e le istituzioni che erogano servizi in cui è coinvolta la SLB si appellano alla garanzia che le norme e le linee guida su cui si basa il loro lavoro siano state elaborate per il raggiungimento di standard di equità, invece, la street-level bureaucracy si confronta costantemente con le ingiustizie di trattamento a cui gli utenti sono sottoposti. I lavoratori della SLB agiscono auspicando che le misure che adottano e il trattamento riservato all’utente siano resi il più aderenti possibile alle esigenze umane. I lavoratori della SLB sono gli intermediari fondamentali tra l’istituzione e l’utente e il loro lavoro è il canale entro cui viaggia la fiducia e il consenso riposto nei servizi pubblici e, quindi, per certi versi, nello stato. La discrezionalità professionale della SLB conferisce ai lavoratori una certa libertà di resistere alle pressioni esterne dell’organizzazione per cui lavorano, individualizzando la loro azione.
Un’interazione burocrate/utente, basata su un’attenzione individuale permette al burocrate di agire conoscendo punti di forza e di debolezza dell’utente, lavorando per lui, non guardandolo come cliente, ma restituendogli quella dignità di persona, di soggetto umano, di attore sociale. Per farlo è necessario pervenire a un equilibrio nella gestione del doppio ruolo che spetta al burocrate, orientato all’informalità del suo ruolo istituzionale, ma emotivamente coinvolto nelle dinamiche personale altrui che sono rispettivamente identità burocratica e identità individuale.
Identità burocratica e identità individuale
L’incontro burocratico è “strutturalmente asimmetrico”, come sostiene Vincent Dubois. Gli utenti, generalmente poveri o emarginati, sono in un rapporto di dipendenza dall’ente a cui richiedono il servizio e non hanno quindi alcun controllo sulla relazione. Inoltre, l’utenza ha generalmente una specifica incompetenza rispetto alle conoscenze del servizio e questo riduce ulteriormente il suo controllo. Il burocrate incarna i poteri e il prestigio attribuiti all’intera istituzione, che gli permettono il mantenimento di relazioni ineguali. L’incompetenza rispetto ai tecnicismi e alle pratiche specifiche fa intendere la burocrazia come un “sistema”, un unicum che eroga servizi e può rispondere a tutte le richieste.
Gli utenti, consci della loro incompetenza e del loro bisogno, hanno un atteggiamento di remissività assoluta e abdicano qualsiasi responsabilità. Uno dei primi momenti di qualsiasi interazione è lo stabilirsi dell’identità burocratica, ovvero quel processo per il quale si mettono da parte le caratteristiche personali e individuali della persona, dando priorità solo ed esclusivamente al suo profilo e ruolo professionale.
Tuttavia, l’interazione burocratica è pur sempre una relazione e non può eludere completamente le intenzioni personali. I tratti personali degli operatori della SLB influenzano la relazione e pongono le basi per la creazione della cosiddetta sociologia spontanea. L’interazione burocratica, che è diretta e immediata nel caso della SLB, si basa su un adattamento, aggiustamento naturale e istantaneo all’utente. Timori e aspirazioni costituiscono quel sistema valoriale che fa confluire nella pratica burocratica le storie individuali, contaminando il ruolo meramente professionale con la dimensione dell’identità individuale.
Salvaguardare il benessere dell’utente e del burocrate
Tale contaminazione si esprime attraverso diversi metodi che hanno tutti l’obiettivo di salvaguardare il benessere dell’utente e del burocrate. Il primo metodo è noto come distacco morale. Per gli operatori, posti quotidianamente di fronte al disagio, l’approccio noto come “distacco morale” rappresenta quello più efficacemente protettivo. Il distacco morale consiste nel limitarsi alla funzione burocratica, che protegge l’operatore stesso. Ma tale distacco non è sempre possibile nel caso della SLB, visto il confronto diretto con l’utente, la valorizzazione del contatto umano e l’aiuto personalizzato. Un’altra risorsa utile per la gestione delle interazioni burocratiche è il processo di personalizzazione. La personalizzazione rassicura l’utente, abbassa la formalità della relazione e permette di stabilire una conversazione su un registro confidenziale. La personalizzazione, da una parte acuisce il monopolio dell’operatore nella relazione, creando dipendenza, dall’altra parte facilita l’apertura dell’utente che trova un punto di riferimento umano nei meandri del formalismo burocratico delle istituzioni.
L’attenzione individuale va elevata a principio cardine di ogni relazione burocratica poiché essa incide positivamente sull’azione propedeutica, in termini educativi, della relazione.Un altro importante meccanismo, che serve a gestire la contrapposizione fra l’esposizione prodotta dal coinvolgimento nella relazione e la conservazione del ruolo professionale, è rappresentato dalle cosiddette tattiche di sdoppiamento. Queste pratiche sono un insieme di tecniche non formalizzate attraverso le quali gli operatori riescono a conciliare le loro identità personali e burocratiche, passando dall’una all’altra per sopportare la situazione e gestirla. Esse sono un insieme di piccoli gesti e comportamenti, che influiscono nella maggior parte dei casi nella gestione dei tempi dell’interazione. L’operatore della SLB può offrire sé stesso, assicurando assistenza personale al di là dei semplici tecnicismi, ma mantenendo sempre il proprio ruolo educativo nell’essere tramite tra l’ente e la persona.
L’avvento delle politiche manageriali
Nella relazione tra burocrate e utente e soprattutto nella scelta del grado di coinvolgimento dell’utente gioca un ruolo di fondamentale importanza la discrezionalità. L’avvento del management nei servizi di welfare ha il merito di aver, in modo significativo, contribuito a diffondere una forte propensione all’innovazione, mettendo in discussione valori e comportamenti tradizionali e storicamente radicati, attivando processi di cambiamento e conferendo dinamismo a organizzazioni statiche. L’aspetto più rilevante è una diffusione trasversale e matura del concetto di responsabilità, che si lascia alle spalle la cultura dell’adempimento e della regolarità formale fine a se stessa.
Il cambiamento principale va individuato nel passaggio da una cultura dell’atto a una cultura del risultato, in cui un’importanza maggiore viene attribuita al fine per cui le politiche sociali e il welfare sono stati pensati e gli enti orientano il loro lavoro concreto all’empowerment, inteso come accesso equo alle risorse di ogni tipo. Il passaggio è anche quello dalla gerarchia amministrativa al decentramento decisionale che valorizza il lavoro della street-level bureacraucy, legittimandola a prendere decisioni più rilevanti e si configura, quindi, come il passaggio dalla formalizzazione di regole e procedure, alla semplificazione e all’adattabilità dell’azione burocratica.
Il focus dell’innovazione manageriale dei servizi pubblici si sposta adesso sulla capacità di esprimere imprenditorialità con la sperimentazione di iniziative utili per il soddisfacimento dei bisogni, che devono attivare le relazioni con gli attori sociali che esprimono quei bisogni, ovvero gli utenti. Il legame tra direzione strategica dell’ente e organizzazione delle relazioni con l’utente ha una nuova natura e ha come intermediario la street-level bureaucracy, che media tra il processo di elaborazione strategica aziendale e la concreta attuazione delle politiche sociali. L’imprenditorialità non è più fatta solo di tecniche, ma si esprime attraverso l’interiorizzazione di un modo di agire, più umano, finalizzato all’interesse superiore dell’utente.
Professionalità e umanità: un’unione possibile?
La convergenza tra le rinnovate teorie sul ruolo dell’attore sociale e i tentativi di avviare un management sostenibile ha dato i suoi frutti. La partecipazione degli utenti è divenuta l’oggetto del management del welfare pubblico e, in modo crescente, la capacità di migliorare la welfare society è attribuita agli utenti stessi e all’attivazione delle loro risorse, certamente stimolate dall’azione della street-level bureaucracy. Da utenti, come destinatari di servizi si è passati a utenti come collaboratori attivi.
La street-level bureaucracy esprime la propria professionalità specifica nel legame diretto e immediato che crea con l’utente. Ma essa, esprime anche, nell’aiuto concreto, un’umanità che non stigmatizza l’utente ed evita rigide categorizzazioni e che si materializza attraverso gesti informali. La street-level bureaucracy agisce per conoscere gli utenti e dialogare con loro, aprendo la strada a un percorso educativo verso l’auto-determinazione. Attraverso questa apertura nella relazione con il burocrate, gli utenti saranno in grado di dare forma a sé stessi e ai propri percorsi di vita realizzando il loro specifico potenziale.
Professionalità e umanità possono essere conciliate
La prima si esprime attraverso l’uso reiterato di procedure, che si cristallizzano in regole e routine, la seconda mantenendo viva la portata soggettiva che differenzia l’azione burocratica della SLB e prova ad eludere le regole per un fine nobile. Il circolo vizioso tra formalismo burocratico e azione individuale è ancora in atto ma può essere superato grazie alla discrezionalità. Essa permette un’attenzione specifica al caso individuale, che deve plasmare la razionalizzazione dell’azione burocratica in maniera diversa ogni volta che il contesto lo richieda. La razionalità dello schema dell’azione sociale, unita al ritualismo fa in modo di concedere ai singoli atti una natura normativa, ma l’azione discrezionalità della SLB può concedere natura normativa agli atti che ritiene adeguati per perseguire fini utili all’utente.
La professionalità della street-level bureaucracy non viene persa, ma, modificata ogni volta che la situazione individuale lo richiede, per garantire una relazione tra utente e istituzione che non sia solo richiesta ed erogazione di un servizio, ma sia un punto di partenza per instaurare un rapporto basato sulla fiducia, sull’empatia e sul dialogo e per favorire la nascita di una burocrazia sempre più umana, che abbia davvero a cuore quell’interesse supremo che è il benessere della persona.
Antonella Verduci
Riferimenti bibliografici e sitografici
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